عدم پایداری و تعدیل زود هنگام قوانین در کشور

قانون به معنای عام، عبارت است از هر قاعده الزام‌آوری که توسط یک مقام یا قوه صلاحیت دار وضع گردیده و همه افراد ملزم به تبعیت از آن هستند. این نوع قاعده شامل همه اسناد تقنینی اعم از قانون اساسی، قوانین عادی، مقرره‌ها، اساسنامه‌ها حتی لوایح و طرز العمل‌ها می‌شود. با توجه به همین معنای عام است که در ماده ۷۹ قانون اساسی چنین آمده است: حکومت می‌تواند در حال تعطیل مجلس نمایندگان در صورت ضرورت عاجل، به استثنای امور مربوط به بودجه و امور مالی، فرامین تقنینی را ترتیب کند.

 

فرامین تقنینی بعد از توشیح رییس جمهور، حکم قانون را حایز می‌شود و همچنین در ماده ۷۶ قانون اساسی ذکر شده که حکومت برای تطبیق خطوط اساسی سیاست کشور و تنظیم وظایف خود مقررات وضع و تصویب می‌کند اما قانون به معنای خاص آن چنانکه در ماده ۹۴ قانون اساسی هم ذکر گردیده عـبارت است از “مصوبه هر دو مجلس شـورای ملی که به توشیح رییس جمهور رسیده باشد و بعد از نشر نافذ می‌گردد و همه افراد جامعه ملزم به رعایت آن می‌باشند. قانون معرب کلمه یونانی canon است که به فرانسوی loi و به انگلیسی law ترجمه می شود. قانون به عنوان بنیاد و ستون های یک جامعه مردم سالار است.

 

نیاز به قانون از ضروریات است. ما انسان ها نیاز به قانون داریم تا انسانها میل به خودسری پیدا نکنند. آزادی واقعی در جایی است که قانون باشد و نباید فراموش کرد که رشد، پیشرفت واداره جامعه جزء در سایه قوانین و مقررات و وضع محدودیت ها میسر نیست. قانون تنها مرجع تنظیم کننده روابط فرد و جامعه و جوامع با یکدیگر می باشد. قوانین خوب وضع را بهتر می سازد و قانونهای بد قانونهای بدتری بدنبال دارد.

 

قانون گذاری در افغانستان پیشینه طولانی دارد که به گفته محمد عظیم فاریابی در مقاله تحت عنوان “نگاهی به پیشینه قانون گذاری در افغانستان” آغاز آن به صورت ابتدایی از زمان امیر شیر علی خان می رسد ولی به صورت منظم و اساسی از زمان امان الله خان آغاز گردیده است. از همان جا است که قانون گذاری در افغانستان منظماً اغاز و متخصصان ترکی در آن بخش همکاری می نمودند. در حدود (۷۷) نظامنامه روی تنظیم مسایل بزرگ دولتی، بهبود امور عدلی، اداره، اقتصاد، سیاست، مسایل مدنی، تجارتی، اجتماعی و نیز معاهدات فرهنگی، سیاسی با عده ای کشور ها به تصویب رسید.

 

بخاطر تسوید و تدوین قوانین یک سلسله اصول و قواعد باید در نظر گرفته شود، تا باشد قوانین به صورت دقیق، درست و جامع تهیه گردند زیرا اگر این اصول و قواعد رعایت نشود در جریان تطبیق قوانین مشکلات مواجه می شود و ایجاب تعدیل و اصلاح دوباره و زود هنگام را خواهد کرد. هر مسوده قانون باید مراحل ذیل را طی نماید تا به قانون تبدیل شود.

 

مراحل تصویب قانون: از آنچه در تعریف قانون گفته شد، روشن می‌گردد که تصویب قانون به حیث یک پروسه، مراحل متعددی را طی می‌کند. در سیستم قانونگذاری کشور ما در صورتی که طرح قانون از طرف حکومت تهیه شود، از آغاز تا انجام شش مرحله ذیل را طی می‌کند:

اول – تسوید: پیش نویس یا مسوده قانون توسط اداره یا وزارت مربوط پیشنهاد و تهیه می‌گردد که برای انجام وظایف خود به آن احتیاج دارد و یا تطبیق آن را در جامعه ضروری می‌دانند.

 

دوم – تدقیق: مسوده اولیه، برای تدقیق و بررسی حقوقی همه جانبه از طریق اداره امور ریاست جمهوری به وزارت عدلیه فرستاده می‌شود تا مطابق مقرره مربوط تدقیق و طی مراحل شود.

 

سوم – تایید حکومت: طرح قانون بعد از مراحله تدقیق، به کمیته قوانین شورای وزیران و بعد هم به جلسه شورای وزیران ارایه می گردد تا نقطه نظرات و پیشنهادات اعضای کابینه نیز در مورد آن ارزیابی گردد.

 

چهارم – تصویب شورای ملی: طرح قانون از طریق وزارت عدلیه و وزیر دولت در امور پارلمانی به شورای ملی ارایه می‌گردد. در ماده ۹۷ قانون اساسی چنین ذکر شده است: پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت نخست به مجلس نمایندگان تقدیم می‌گردد. مجلس پیشنهاد طرح قانون را بعد از بحث به صورت یک کل تصویب و یا رد می‌کند. مجلس نمایندگان نمی‌تواند طرح پیشنهاد شده را بیش از یکماه به تاخیر اندازد. مجلس طرح قانون پیشنهاد شده را بعد از تصویب به مجلس سنا می‌سپارد. مجلس سنا در ظرف پانزده روز در مورد آن تصمیم اتخاذ می‌کند.

 

پنجم – توشیح رییس جمهور: قانون بعد از تصویب شورای ملی برای توشیح به رییس جمهور فرستاده می‌شود. درصورتی که رییس جمهور با مصوبه شورای ملی موافقه نداشته باشد، می‌تواند آن را در ظرف ۱۵ روز از تاریخ تقدیم با ذکر دلایل به مجلس نمایندگان مسترد نماید. با سپری شدن این مدت و یا در صورت که مجلس نمایندگان آن را مجدداً با دو ثلث آرای کل اعضا تصویب نماید، مصوبه توشیح شده محسوب و نافذ می‌گردد.

 

ششم – نشر: آخرین مرحله برای نافذ شدن قانون، نشر آن است که بعد از توشیح ریاست جمهوری به وزارت عدلیه ارسال می‌گردد تا در جریده رسمی نشر شود.

 

ده سال اخیر بهترین دوره از نظر تسوید و تصویب قوانین در کشور بوده و بیشترین و مهمترین قوانین مورد ضرورت اداره ها و نهادهای دولتی و غیر دولتی در همین دوره تصویب گردیده است ولی اگر درین اواخر دیده شود چندین قانون مانند اقدام های جزایی،‌ تشکیل و صلاحیت قوه قضاییه، مقرره مراکز صحی خصوصی، مالیات بر عایدات و حقوق و امتیازات معلولان بعد از نشر یا همزمان با نشر تعدیل گردیده است. در بعضی موارد قانون کاملاً ملغی گردیده و دوباره تسوید شده است مانند قانون حمایت حقوق مولف، مصنف،هنرمند و محقق (کپی رایت)، قانون رسانه ها و قانون انتخابات.

 

سوال اصلی اینجا است که چرا بعضی قوانین بعد از نشر و سپری شدن مدت کوتاه دوباره نیازمند تعدیل می شود؟

 

مشکل در کجا است! طی مراحل قوانین، عدم شریک سازی مسوده قوانین با سایر ادارات ذیربط، عجله در کار، شریک نکردن مسوده با مراجع تطبیق کننده و مخاطبان اصلی قوانین یا هم کدام دلیل دیگر.

 

جهت تدقیق و وضاحت بیشتر موضوع و دریافت علل آن، خواستم مشکل را با چند تن از کارشناسان امور حقوقی و قانون گذاری از بخش دولتی و غیر دولتی در میان گذاشته و نظریات شان را دریابیم.

 

عین الدین بهادری مسول دارالانشای اتحادیه حقوقدانان افغانستان در زمینه چنین نظر دارند:‌

۱- نبود یک جامعه قانونمدار در چند دهه و تجدید قوانین نظر به زمان و پاسخگو بودن به نیاز های جامعه از جمله دلایل می تواند باشد که قوانین در مدت زمان کوتاه تصویب و یا لغو می شوند، در هیچ عرصه ای به شکل تخصصی و سیستماتیک قوانین تصویب نشده است، بنا وقتی برای نخستین بار قانون تصویب می شوند، از یک طرف عدم ظرفیت در طرح مسوده ها و از جانب دیگر نبود ظرفیت لازم در قوه مقننه باعث چنین امری می شود. قوانین به شکل تقلیدی از سایر کشورها توسط گروهای چانه زن یا توسط جامعه مدنی معرفی می شود، مانند قانون حق دسترسی به معلومات، این قانون توسط جامعه رسانه ایی لابی شد و تصویب گردید و به شکل مقایسه ای شبه قانون آفریقای جنوبی و هندوستان است، بناً اگر قوانین از بطن جامعه بر خیزد، بدون شک مشکلات کمتری خواهد داشت.

 

۲- در دنیا معاصر در اکثر کشورهای جهان نیاز های واقعی مردم بعد از تشخیص دقیق و شناسایی مشکل به شکل درست که اساس مردمی داشته باشه، به لواحی یا به قوانین تبدیل می شود، این کار بعد از تحقیقات تخصصی و همه جانبه صورت می گیرد اما در افغانستان، طرح و رویکرد قوانین بیشتر شکل پروژه ای را داشته، نه به شکل سیستماتیک، مثلاً قانون منع خشونت علیه زنان توسط گروه ها و فعالان زن، طرح و لابی شد.

 

۳- قوانین که بیشتر توسط کمیته های هماهنگی و مرکب از نهادهای بین المللی ساخته شده اند بیشترین مشکل را داشته اند، فرض کنید ترکیب یک کمیته ای که در مورد قانون حق دسترسی به اطلاعات کار می کرد، مرکب از کارمندان نهادهای مدافع حقوق رسانه ها بود نه مرکب از متخصصان قانونگذاری، قانونگذاری امروز به حیث یک تخصص و پدیده کاملا مسلکی جدا از کارهای روزمرگی حقوقی است، باید نهادها و شخصیت های که تخصص کافی در عرصه قانونگذاری، تجربه لازم از تمام قوانین افغانستان به خصوص تخصص در قانون اساسی، مدنی، شرعیت و مسایل اسلامی را باید بنیادی بفهمند.

 

۴- نبود ظرفیت قانونگذاری در لایه های که قوانین از طریق آنها طی مراحل می شود، در قوانین که از جانب جامعه مدنی معرفی می شوند، بیشتر پروژه ای است، وقتی این قانون به نهاد های دولتی واگذار می شود، چون از بنیاد کار نکرده اند، با توجه به فشارها مختلف نمی توانند درست تصحیح و یا تجدید نمایند و بالاخره در پارلمان نیز ظرفیت و توانمندی هیچ گاه به حدی نیست که بیشتر از بخش تقنین وزارت عدلیه باشد، به همین منوال وقتی به نشر می رسد، آخرین بار به دست مردم می رسد و این افکار عامه است که خلا قوانین را بر ملا می سازد، بناً پیش از نشر باید با مردم در میان گذاشته شود تا نظریات خود را در رابطه اظهار نمایند.

 

اسماعیل حکیمی قبلا مشاور حقوقی در وزارت عدلیه در مورد چنین بیان می دارد:‌

علت اصلی عدم اجرای قانون یا اصلاح زودهنگام در سیستم قانونگذاری افغانستان، همانا عدم وضع درست قوانین است. به دلایل مختلف، قانون خوب تدوین نمی گردد، در نتیجه، دیر یا زود نیازمند تغییر می شود.

 

عدم تدوین قانون به صورت شایسته و مناسب علل مختلفی دارد که از جمله می توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف- ضعف اکثر قانونگذاران در وزارت عدلیه و سایر نهادها، نداشتن مهارت درست نویسندگی چنانچه که بسیاری از تسویدگران برای نوشتن مقاله ای به فارسی یا پشتو، مهارت کافی ندارند.

 

ب- نقایص و ابهام فراوان در پالیسی قانونگذاری و سیستم و مکانیزم قانونگذاری از جمله:

ابهام در قانونگذاری و نبود مقرره و رهنمود علمی معیاری برای قانونگذاری، تجمع مزایا برای مسوولان و انبار شدن کارها در دست آنها، تقدم رابطه بر ضابطه در اداره ها قانونگذاری، مسلکی کارنکردن، سیستم استخدام نادرست و وجود اعمال نفوذها به صورت گسترده

 

ج- روند و مراحل طولانی قانونگذاری چندین گلوگاه در حکومت، به اضافه کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی

 

د- عدم استقلال قانونگذاری و قانونگذاران و دخالت مقام ها و نهادهای داخلی:

دخالت رییس جمهور، رییس کمیته قوانین، مشاور مربوط به کمیته قوانین و مسوولان وزارت عدلیه در امر قانونگذاری. دخالت مقام ها و نهادهای خارجی مانند ملل متحد بخصوص یوناما، سفارت خانه ها و موسسه های خارجی

 

عبدالمجید غنی زاده سرپرست ریاست تقنین وزارت عدلیه چنین نظر دارد:‌ نخست، ترجمه قوانین سایر کشورها و ارایه آن جهت تدقیق به وزارت عدلیه به این معنی که بعضاً قوانین کشور خارجی ترجمه می شود و به حیث مسوده ارایه می گردد. دوم،‌ برخورد سیلقه ای مقام ها دست اول اداره های تسوید کننده یا گروه های خاص در آن اداره ها سبب می شود که قوانین موجوده را به میل و سلیقه خود تعدیل یا تسوید نمایند که بعداً با تغییر آنها مشکلات بوجود می آید. سوم، بعضا تعدیلات از طرف شورای ملی بدون در جریان گذاشتن جوانب ذیدخل در قوانین که بعد باعث مشکلات می گردد و ایجاب تعدیل دوباره را می نماید.

 

نظر معاون انجمن وکلای مدافع افغانستان در زمینه چنین است:‌

قانون ساخته شده دست بشر است بناً عاری از خلا ها و نواقص بوده نمیتواند و با گذشت زمان نظر به نیازمندی های جامعه ایجاب تعدیلات را می نماید و به طور معمول باید در هر دهه بازنگری گردد اما علت در تعدیل زود هنگام قوانین و تعدیل همزمان با نشر قوانین جدید عوامل ذیل مهم است.

 

– قانونگذار در زمان تدوین قوانین باید یک سلسله عناصر زمانی و مکانی را در نظر بگیرد. یعنی زمانی که قانونگذار به تدوین قوانین می پردازد باید وضعیت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و جغرافیایی و نیازمندی های جامعه را طبق زمان در وضع قوانین در نظر گرفته در غیر آن قانون بعد از تصویب به طور زود هنگام مشکلات آن برملا شده و همزمان با انفاذ آن و حتی قبل از نفاذ آن ایجاب تعدیلات را می نماید و یا کاملاً ملغی قرار داده می شود.

 

– موضوع دومی که باید به آن اشاره کرد عبارت از کارکردن پروژه ها در مورد قوانین جدید و تعدیلات بعضی قوانین است که این خود باعث تعدیل زود هنگام قوانین می گردد. یعنی این پروژه ها کپی و ترجمه قوانین سایر کشورها را فراهم می کنند که اصلاً در جامعه ما در شرایط امروزی قابل تطبیق نمی باشد و این دلیل عمده عدم حاکمبت قانون در جامعه می باشد و بعد از تصویب به زودترین فرصت خلا و نواقص قانون برملا گردیده و همزمان با انفاذ تعدیل می گردد.

 

همچنان در قوه مقننه نیز افراد مسکلی بسیار اندک است و قادر نیستند که همه قوانین را با نگاه کارشناسانه و به شکل فنی آن بررسی کرده مطابقت آن را با شرایط زمان بسنجند.

 

– یک موضوع دیگر را باید هم متذکر شد آن اینکه در دیگر کشورها کمیته های مسلکی روی مشکلات احتمالی قوانین جدید در زمان تطبیق آن کار می کند و تحقیقات روی آن صورت می گیرد اما امروز متاسفانه در جامعه ما در زمان تدوین مسوده قانون برخوردهای مسلکی صورت نمی گیرد. کسانی در پروسه قانون گذاری دخیل هستند که از تکنیک های قانونگذاری آگاهی اندک دارند و بیشتر از قوانین کشورهای دیگر بدون توجه به تفاوت ها استفاده می کنند.

 

محمد اکبر زاهد، مشاور حقوقی در شورای ملی دلایل ذیل را مهم می داند:‌

علت تعدیل زود هنگام قوانین، در بسا اوقات قوانین کشور های همسایه و جهان بدون مطابقت آن با سیستم حقوقی کشور ترجمه شده و طی مراحل می گردد، مانند قانون بانکداری و پول شویی، گاهی هم قوانین بدون در نظر داشت نیازمند های جامعه، عرف سالم جامعه و احکام شریعت اسلام تسوید می گردد یا هم حین تسوید قوانین مدرک و مصارف مالی آن مد نظر گرفته نمی شود و بدون با نظر داشت ماده ۹۶ قانون اساسی وضع می گردد که بار قوی مالی می داشته باشد که سپس یا تطبیق نمی گردد یا هم زود تعدیل می گردد.

 

ضعف سیاست داخلی و تضاد افکار حاکم که این سبب می شود قوانین در تضاد تسوید و وضع شود، کار پروژه ای روی طرح بعضی قوانین بعضی از نهادها برای ترتیب مسوده برخی قوانین از سفارتخانه ها یا هم کشورهای دونر بودجه بدست می آورند،‌ که بعد مسوده را بدون دقت ترتیب و طی مراحل می نمایند. مثال های آن قانون خانواده و قانون آزار و اذیت جنسی که از سوی جامعه مدنی تسوید گردیده است. برای جلوگیری ازین موضوع موارد ذیل در نظر گرفته شود، ریاست تقنین وزارت عدلیه باید یک اداره قوی باشد و افراد ورزیده و ماهر استخدام شوند تا هنگام تدقیق همه ابعاد قوانین را جداً مد نظر داشته باشند.

 

هر چند در اثنای تسوید و تدقیق قوانین باید مصادر اسلامی نظر به ماده سوم قانون اساسی و عرف سالم جامعه و موارد دیگر مندرج ماده ۱۶ مقرره طرز تهیه و طی مراحل را در نظر داشته باشند، در پهلوی آن باید تلاش شود تا از طریق تدویر جلسه های استماعیه به سطح حکومت، شورای ملی و نشر مسوده در ویب سایت های اداره های دولتی و شورای ملی نظریات شهروندان، کارشناسان،‌ استادان دانشگاه ها، پیشه وران و نهادهای جامعه مدنی گرفته شود که در بسیاری قوانین این کار صورت نمی گیرد.

 

ظریف علم استانکزی مشاور حقوقی در شورای ملی در رابطه چنین ابراز نظر می نماید:‌ در مسوده قوانین دقت همه جانبه صورت نمی گیرد، سیستم حقوقی افغانستان در مسوده قوانین مد نظر گرفته نمی شود، بعضاً فشارهای بیرونی در مسوده قوانین بیشتر است خصوصاً نهادهای کمک کننده در این مورد بدون اینکه برای مقنن اجازه تسوید و تدقیق درست قانون داده شود، بدون منطق حقوقی قواعد را در مسوده قانون جابجا می سازند که بعداً قانون جنبه عملی ندارد یا هم مخالف سیستم حقوقی افغانستان می باشد و در تطبیق دچار مشکل می شود. مداخله بی مورد تحت عنوان نهاد های مدنی و حضور اشخاص غیر مسلکی در تسوید قوانین. برای بیرون رفت ازین مشکل باید برای تسوید قوانین متخصصان افغانستانی گماشته شود، به ریاست تقنین وزارت عدلیه واقعاً محنیث نهاد قانون ساز احترام شود این اداره می تواند تعارض قوانین را شناسایی نموده و در نظر گیرد. منابع وضع قوانین طبق حکم ماده ۱۶ مقرره طرز تهیه و طی مراحل اسناد تقنینی در نظر گرفته شود.

 

اگر به نظریات که توسط مسوولان و آگاهان امور ارایه شده است توجه نمایم دیده می شود که چند مشکل از طرف همه به صورت مشترک بیان شده است که شامل،‌ ترجمه قوانین سایر کشورها، مداخله و اعمال نفوذ در پروسه قانونگذاری،‌ طی مراحل قوانین منحیث یک پروژه و نبود ظرفیت در اداره های مختلف می شود. برعلاوه هر شخص نظر به دیدگاه و موقف خود بعضی مشکلات را ذکر نموده است که برای اداره های مختلف ذیدخل در این پروسه بسیار مهم است تا در نظر گرفته شود.

 

به نظر من نیز دو مشکل در این بخش وجود دارد، تسوید قوانین توسط افراد غیر مسکلی و دوم شریک نکردن مسوده قوانین با مخاطبان اصلی و سایر نهاد های صاحب نظر مانند دانشگاه ها، جامعه مدنی، انجمن وکلای مدافع، اتحادیه حقوق دانان طوریکه در اکثر قوانین این کار صورت نمی گیرد و بعضاً حتی مسوده قوانین به اثر تقاضای اشخاص و نهادها به دسترس قرار نمی گیرد تا در مورد نظر ارایه نمایند. طوریکه ماده بیستم مقرره طرز تهیه و طی مراحل اسناد تقنینی چنین صراحت دارد، اداره ها می توانند در صورت ضرورت طرح ابتدایی سند تقنینی را جهت کسب نظر سایر اشخاص حقیقی یا حکمی از طریق سایت مربوط یا سایر وسایل ممکنه به نشر برسانند ولی طوریکه دیده می شود این کار شاید بسیار به ندرت صورت گیرد، در غیر آن یک شیوه خوب برای جلوگیری از تعدیل زود هنگام قوانین و مقررات می باشد.

 

با طرح این مطلب می خواهم توجه مسوولان مربوط دولتی خصوصا بخش مربوط قانونگذاری، کارشناسان امور حقوقی و نهادهای حقوقی خصوصی و دولتی و قانونگذاری را جلب نمایم، تا این موضوع را بیشتر ریشه یابی نمایند، مشکلات را برملا ساخته و راه حل های دقیق و موثر را در زمینه پیشنهاد نمایند.

 

منابع:

– مارک تبیت، فلسفه حقوق

– سیستم قانونگذاری در افغانستان و چالش‎های موجود، سرور دانش

– مقرره طرز تهیه و طی مراحل اسناد تقنینی

– مصاحبه ها با کارشناسان امور حقوقی و قانونگذاری

 

عبدالواسع هیله من